加快体制机制创新 多方合力全面落实
时间: 06-30 来源: 中国老龄科学研究中心
人口老龄化是21世纪全球性难题，而我国面临的形势将更为严峻。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右;高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。用于老年人的社会保障支出将持续增长;农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是应对人口老龄化的重要战略窗口期，及早布局，未雨缪谋，顺应人口结构的变化及时调整政府治理理念和治理方式，理清我国未来老龄事业发展和养老体系建设目标和思路，至关重要。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)出台恰逢其时，不但是贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施，还将对保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现全面建成小康社会奋斗目标具有战略意义。
总结起来，《规划》有如下特点：
一、统筹老龄事业和养老体系建设协调发展
老龄事业和养老体系建设两者间相辅相成，“十二五”时期，《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》等文件发布实施，相关工作取得了长足发展。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》首次将我国老龄事业和养老体系建设进行系统性统一规划，在宏观层面，《规划》从社会保障、养老服务体系、健康支持体系、老年消费、宜居环境、精神文化生活、老年人社会参与及老年人合法权益等八个方面阐述了“十三五”期间的发展任务，形成一个完整的系统，各个任务之间互为衔接和支撑，不仅包含了与老年人直接相关的衣食住行用等领域，也包含了人才培养、研发设计、信息化建设等外围事业和产业。在微观层面，《规划》注重全面系统的规划每一个发展任务，例如在提出全面提升养老机构服务质量时，从质量标准体系、分类管理和评估制度、第三方评估、自律和信用体系建设、机构责任保险等多个角度进行了规划;在提出完善医养结合机制时，从扶持政策、试点、合作机制、绿色通道、一体化服务等方面统筹安排，各个部门和领域协同组织部署，形成推动老龄事业发展的合力。通过一体化统一规划，促进老龄事业和产业协调发展。
二、紧扣老龄事业和养老体系建设特点，兼具前瞻性和可行性
《规划》突出前瞻性和预见性，力争顺应社会发展潮流，让老年人更好的享受到未来五年经济增长和科技进步的红利。例如，《规划》提出在养老服务体系、老年宜居环境建设、老年精神文化生活等领域推进信息化建设和应用;在老年用品制造业提出创新发展，提升老年用品科技含量;支持老龄事业领域科技创新和完善老龄科学学科体系等。同时，《规划》也力争适应我国的老龄化发展趋势，使各项任务与五年内的老年群体年龄分布、身心状态、社会活动等要素相匹配。例如，《规划》提出鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，既考虑到老年人行动不便的问题，也可以应对老龄化程度加深、老年人平均年龄提高与医疗资源相对不足的矛盾;大力发展老年教育、开办老年大学，支持建设老年社会组织，则对应了老年人独居、空巢比例提高，社会活动增加的特点。
《规划》内容还突出了可行性，如针对五年期规划特点，立足满足未来五年老年人的养老需求，在《规划》正文中，各项任务均注重切实可行，具备引导作用的同时，方便后续的细化和落实。此外还以专栏的形式对居家社区养老服务、老年宜居环境建设、老年教育机构基础能力提升、基层老年协会规范化建设、人才培养等重点工程、行动、计划进行了较细致的部署，增加规划的可操作性。
三、多层次合力助推老龄事业和养老体系建设
《规划》提出到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善;居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全;有利于政府和市场作用充分发挥的制度体系更加完备;支持老龄事业发展和养老体系建设的社会环境更加友好等规划目标。为实现规划目标，各级政府和部门、各种市场主体、各相关产业需整合各类资源，突出合力作用。总结起来，《规划》的实施强调以下几个合力：
(一)政府和市场合力
《规划》在强调政府职责的同时，注重发挥市场机制和社会力量的作用。《规划》提出鼓励社会力量参与公办养老机构改革，支持社会力量兴办养老机构和护理院;加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。完善公建民营养老机构管理办法，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。政府投资建设和购置的养老设施、新建居住(小)区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营，政府与社会力量互相补充，在养老机构运行中以社会力量为主，政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%。大力发展养老服务企业，鼓励养老服务企业连锁化经营、集团化发展，实施品牌战略，培育一批各具特色、管理规范、服务标准的龙头企业，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群;大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，建设一批中医药特色医养结合示范基地。
上述内容实现，需要政府切实转变职能，通过体制机制改革，充分调动市场积极性，充分激发市场主体的活力和社会创造力，实现更加多元化养老服务和产品供给主体，通过政府和社会力量联合发力、优势互补，从而丰富服务内容、提高服务质量。
(二)产业间合力
《规划》注重产业链延伸和跨界混业发展，提出支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业;统筹落实好医养结合优惠扶持政策，深入开展医养结合试点，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊绿色通道，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务;支持养老机构开展医疗服务。支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构开展疾病预防、营养、中医养生等非诊疗性健康服务，对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围;大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，建设一批中医药特色医养结合示范基地;支持发展养老机构责任保险，提高养老机构抵御风险能力。
《规划》通过上述安排，促进各养老相关产业的延伸、整合，增加养老服务产业的市场空间和盈利能力，在产业间形成合力，从而实现提质增效，实现养老相关产业的健康可持续发展。
(三)政府间形成合力
从政府层面看，老龄事业涉及退休、社保等宏观政策，牵涉医疗卫生、金融保险制度，也与城市规划、土地供给等密切相关，老龄事业发展和养老体系建设目标的实现，需要解决好诸多现实问题，如涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强;养老服务设施、养老机构床位与社会需求相比严重不足，老年产品供给单一，参与养老服务的社会各方缺乏通畅的信息;部分地方政府和部门对老龄化快速发展的形势认识不足、准备不够，导致财政投入较少，对养老服务政策落实不到位;对企业资金扶持和对社会组织开展养老服务支持力度不够，引导社会投资规模有限，国家优惠政策难以落实;服务队伍专业化程度不高，专业人才缺乏等等。这些问题单纯依靠市场力量无法解决，单纯靠政府和某一部门的努力也是不行的，对此《规划》强调必须发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化各级政府和部门落实规划的主体责任，结合实际制定规划实施方案，细化相关指标，确保责任到位、工作到位、投入到位，从而促使《规划》各项目标和任务落到实处。
四、机制创新促进养老服务业健康有序发展
《规划》提出，要贯彻全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求，加快推进养老服务业“放管服”改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。落实好对民办养老机构的投融资、税费、土地、人才等扶持政策。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。可以预见，《规划》与《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等政策性文件的相互促进，政府职能转变与体制机制创新相结合，必将激发各类市场主体参与养老服务的热情，带动养老服务市场快速健康发展。
近年来，党中央、国务院在公共服务领域推动政府和社会资本合作(PPP)模式得到各级政府、社会投资人和金融机构的广泛认可，养老服务也正在逐渐成为推行PPP模式的重点领域，根据财政部统计，截至2016年 12 月末，列入PPP项目库中的养老类项目共有283项，涉及投资1659亿元。随着《规划》的颁布，在《规划》指导下，十三五期间养老领域PPP模式将会迎来更高的投资热情，以PPP为抓手，充分发挥PPP模式转变政府职能和提质增效的作用，将在解决养老服务业投入不足问题的同时，进一步促进养老服务业健康有序发展。
可以预见，随着《规划》的实施，老龄事业发展和养老体系建设的法治化、信息化、标准化、规范化程度将明显提高。养老产业市场活力和社会创造力将得到进一步激发，养老服务和产品供给主体更加多元、内容更加丰富，在满足老年人需求的同时，也将成为促进经济发展的新动能。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是应对人口老龄化的重要战略窗口期，及早布局，未雨缪谋，顺应人口结构的变化及时调整政府治理理念和治理方式，理清我国未来老龄事业发展和养老体系建设目标和思路，至关重要。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)出台恰逢其时，不但是贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施，还将对保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现全面建成小康社会奋斗目标具有战略意义。
总结起来，《规划》有如下特点：
一、统筹老龄事业和养老体系建设协调发展
老龄事业和养老体系建设两者间相辅相成，“十二五”时期，《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》等文件发布实施，相关工作取得了长足发展。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》首次将我国老龄事业和养老体系建设进行系统性统一规划，在宏观层面，《规划》从社会保障、养老服务体系、健康支持体系、老年消费、宜居环境、精神文化生活、老年人社会参与及老年人合法权益等八个方面阐述了“十三五”期间的发展任务，形成一个完整的系统，各个任务之间互为衔接和支撑，不仅包含了与老年人直接相关的衣食住行用等领域，也包含了人才培养、研发设计、信息化建设等外围事业和产业。在微观层面，《规划》注重全面系统的规划每一个发展任务，例如在提出全面提升养老机构服务质量时，从质量标准体系、分类管理和评估制度、第三方评估、自律和信用体系建设、机构责任保险等多个角度进行了规划;在提出完善医养结合机制时，从扶持政策、试点、合作机制、绿色通道、一体化服务等方面统筹安排，各个部门和领域协同组织部署，形成推动老龄事业发展的合力。通过一体化统一规划，促进老龄事业和产业协调发展。
二、紧扣老龄事业和养老体系建设特点，兼具前瞻性和可行性
《规划》突出前瞻性和预见性，力争顺应社会发展潮流，让老年人更好的享受到未来五年经济增长和科技进步的红利。例如，《规划》提出在养老服务体系、老年宜居环境建设、老年精神文化生活等领域推进信息化建设和应用;在老年用品制造业提出创新发展，提升老年用品科技含量;支持老龄事业领域科技创新和完善老龄科学学科体系等。同时，《规划》也力争适应我国的老龄化发展趋势，使各项任务与五年内的老年群体年龄分布、身心状态、社会活动等要素相匹配。例如，《规划》提出鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，既考虑到老年人行动不便的问题，也可以应对老龄化程度加深、老年人平均年龄提高与医疗资源相对不足的矛盾;大力发展老年教育、开办老年大学，支持建设老年社会组织，则对应了老年人独居、空巢比例提高，社会活动增加的特点。
《规划》内容还突出了可行性，如针对五年期规划特点，立足满足未来五年老年人的养老需求，在《规划》正文中，各项任务均注重切实可行，具备引导作用的同时，方便后续的细化和落实。此外还以专栏的形式对居家社区养老服务、老年宜居环境建设、老年教育机构基础能力提升、基层老年协会规范化建设、人才培养等重点工程、行动、计划进行了较细致的部署，增加规划的可操作性。
三、多层次合力助推老龄事业和养老体系建设
《规划》提出到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固。多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善;居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全;有利于政府和市场作用充分发挥的制度体系更加完备;支持老龄事业发展和养老体系建设的社会环境更加友好等规划目标。为实现规划目标，各级政府和部门、各种市场主体、各相关产业需整合各类资源，突出合力作用。总结起来，《规划》的实施强调以下几个合力：
(一)政府和市场合力
《规划》在强调政府职责的同时，注重发挥市场机制和社会力量的作用。《规划》提出鼓励社会力量参与公办养老机构改革，支持社会力量兴办养老机构和护理院;加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。完善公建民营养老机构管理办法，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。政府投资建设和购置的养老设施、新建居住(小)区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营，政府与社会力量互相补充，在养老机构运行中以社会力量为主，政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%。大力发展养老服务企业，鼓励养老服务企业连锁化经营、集团化发展，实施品牌战略，培育一批各具特色、管理规范、服务标准的龙头企业，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群;大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，建设一批中医药特色医养结合示范基地。
上述内容实现，需要政府切实转变职能，通过体制机制改革，充分调动市场积极性，充分激发市场主体的活力和社会创造力，实现更加多元化养老服务和产品供给主体，通过政府和社会力量联合发力、优势互补，从而丰富服务内容、提高服务质量。
(二)产业间合力
《规划》注重产业链延伸和跨界混业发展，提出支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态。鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业;统筹落实好医养结合优惠扶持政策，深入开展医养结合试点，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊绿色通道，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务;支持养老机构开展医疗服务。支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构开展疾病预防、营养、中医养生等非诊疗性健康服务，对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围;大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，建设一批中医药特色医养结合示范基地;支持发展养老机构责任保险，提高养老机构抵御风险能力。
《规划》通过上述安排，促进各养老相关产业的延伸、整合，增加养老服务产业的市场空间和盈利能力，在产业间形成合力，从而实现提质增效，实现养老相关产业的健康可持续发展。
(三)政府间形成合力
从政府层面看，老龄事业涉及退休、社保等宏观政策，牵涉医疗卫生、金融保险制度，也与城市规划、土地供给等密切相关，老龄事业发展和养老体系建设目标的实现，需要解决好诸多现实问题，如涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强;养老服务设施、养老机构床位与社会需求相比严重不足，老年产品供给单一，参与养老服务的社会各方缺乏通畅的信息;部分地方政府和部门对老龄化快速发展的形势认识不足、准备不够，导致财政投入较少，对养老服务政策落实不到位;对企业资金扶持和对社会组织开展养老服务支持力度不够，引导社会投资规模有限，国家优惠政策难以落实;服务队伍专业化程度不高，专业人才缺乏等等。这些问题单纯依靠市场力量无法解决，单纯靠政府和某一部门的努力也是不行的，对此《规划》强调必须发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化各级政府和部门落实规划的主体责任，结合实际制定规划实施方案，细化相关指标，确保责任到位、工作到位、投入到位，从而促使《规划》各项目标和任务落到实处。
四、机制创新促进养老服务业健康有序发展
《规划》提出，要贯彻全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求，加快推进养老服务业“放管服”改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。落实好对民办养老机构的投融资、税费、土地、人才等扶持政策。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。可以预见，《规划》与《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等政策性文件的相互促进，政府职能转变与体制机制创新相结合，必将激发各类市场主体参与养老服务的热情，带动养老服务市场快速健康发展。
近年来，党中央、国务院在公共服务领域推动政府和社会资本合作(PPP)模式得到各级政府、社会投资人和金融机构的广泛认可，养老服务也正在逐渐成为推行PPP模式的重点领域，根据财政部统计，截至2016年 12 月末，列入PPP项目库中的养老类项目共有283项，涉及投资1659亿元。随着《规划》的颁布，在《规划》指导下，十三五期间养老领域PPP模式将会迎来更高的投资热情，以PPP为抓手，充分发挥PPP模式转变政府职能和提质增效的作用，将在解决养老服务业投入不足问题的同时，进一步促进养老服务业健康有序发展。
可以预见，随着《规划》的实施，老龄事业发展和养老体系建设的法治化、信息化、标准化、规范化程度将明显提高。养老产业市场活力和社会创造力将得到进一步激发，养老服务和产品供给主体更加多元、内容更加丰富，在满足老年人需求的同时，也将成为促进经济发展的新动能。