完善法律政策体系 保障老年人合法权益
时间: 06-27 来源: 中国老龄科学研究中心
老年人合法权益得到切实有效的保障，是实现社会公平正义的内在要求，是衡量社会文明进步的重要标尺。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《规划》)专设“保障老年人合法权益”一章，提出要完善老龄事业法规政策体系、健全老年人权益保障机制、加大普法宣传教育力度等任务，旨在从立法、执法、司法、普法等环节全方位保障老年人合法权益。
“十二五”期间，与老年人权益保障相关的法律法规、规章政策密集出台，老年人合法权益保障工作取得长足进展。自2007年民政部和全国老龄办启动老年人权益保障法修改工作以来，历经五年多时间，反复调研修改，于2012年12月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法(修订草案)》，自2013年7月1日起施行。该法作为我国第一部老年人权益保障方面的基本法，是多年来老年人权益保障工作实践经验的升华和总结。目前，我国已基本形成了以《老年人权益保障法》为基本遵循，涉老行政法规、部门规章、地方性法规和规章为依据，党中央、国务院及其有关部门涉老政策为指导，各地配套法规政策为抓手的法律政策体系。
尽管我国老年人权益保障方面的法规政策不断完善，但依然存在明显短板，例如涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强，归纳起来，主要表现为以下问题：
第一，从近年来出台的老年人合法权益保障的地方法规来看，相当一部分质量较高，符合本地实际需要，但也有一些地方立法存在大量重复上位法条文问题。一些地区的法规政策制定都是效仿国家层面的法律政策，但国家法律政策的出发点是宏观、概括的，地方应当细化规定，提高政策的操作性，不能停留在过于原则化的表面或是简单地重复。还有一些省份未完成老年人权益保障地方性法规的修订工作，新《老年人权益保障法》精神难以落实。
第二，法律法规政策配套进展缓慢，仍存在一些薄弱环节，缺乏系统性。除《老年人权益保障法》这部综合性法律外，相关专项法律或行政法规立法滞后;老年人权益保障的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，一些老年人民生保障难题亟待破解。例如，老年人监护制度、长期护理保险制度等如何落地问题。在国家层面，家庭养老支持、长期护理保障、老年人监护、老年人力资源开发、老龄产业、老年人优待、商业养老保险等方面尚未形成统一的制度安排。
第三，法律政策可操作性有待增强。比如，《老年人权益保障法》第18条规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。这被媒体解读为“常回家看看写入法律”。但实践中，由于没有细化法律责任，也没有附加具体的实施细则，这一规定一直面临落地难的尴尬。“常回家看看”入法多年被指不中用。常回家看看,似乎不是“想不想”的问题,而是“能不能”的问题。
第四，《老年人权益保障法》修订实施后，老年人特别是农村老年人对这部法律的知晓率有待进一步提高，老年人维权依然面临一些困难，老年人对家庭赡养协议认同度不高、协议推行效果与预期存在差距，老年人对基层老年维权网络的认知不足等。
当前，正处于“十三五”我国老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期，老年人合法权益的有效保障关系到老年人获得感和幸福感的提升，更关系到改革、发展、稳定的大局。亚里士多德认为，法治的意义在于两条：一是要有“良好的法律”;二是“已成立的法律获得普遍的遵从”。至今这被公认是关于“法治”要义的最为简洁经典的阐释。人们只有知晓并认同法律，才可能谈得上用法和守法，人们认知法律最重要的目的是要形成全社会的普遍守法，由此才谈得上有法治秩序。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，依照依法治国方略，秉承法治精神，对老年人合法权益保障工作进行了规划。按照《规划》要求，应着力做好以下三个层面的工作。
一是立法与政策制定层面。首先，完善老年人监护制度。修订后的《老年人权益保障法》第26条规定了老年人在具备完全民事行为能力时，可以为自己选任监护人。在老年人丧失或部分丧失民事行为能力时，监护人依法承担监护责任。该条款是为保障失能失智老年人的人身财产权益创设的，是意定监护在我国立法上的首次体现，具有很大的进步意义，但该条内容概括、可操作性不强，亟需立法机关在相关法律中作出明确、具体规定，同时也需要司法机关、其他实务部门建立相应的配套措施。2017年3月15日通过的《民法总则》中也对成年人监护制度作出了原则规定，老年人监护作为成年人监护的重要组成部分，其如何进一步细化，包括具体内容及形式、监护监督、监护职责、监护终止等一系列问题如何在法律条文予以明确规定，为老年人有尊严地度过晚年生活提供法律保障，是“十三五”期间老年人权益立法重点内容之一。其次，随着我国老龄事业和养老体系建设不断深入推进，一些深层次问题不断涌现并日益突出，归纳起来，主要体现在修订后的《老年人权益保障法》新增重要章节，包括老年人社会服务、社会优待、社会参与、宜居环境建设等配套政策如何系统化和具体实施问题，需要在法律政策层面予以及时有力回应。第三，充分重视地方配套法规立法和政策制定的重要性，充分发挥其对各地老龄事业发展的引领、推动和保障作用，形成全国一盘棋，从整体上推动我国老龄事业全面协调可持续发展。一些地方立法的创新性规定值得推广。比如，福建省的创新举措让“常回家看看”法律条款落地。2017年1月通过的《福建省老年人权益保障条例》规定，独生子女的父母年满六十周岁,患病住院治疗期间,用人单位应当支持其子女进行护理照料,并给予每年累计不超过十天的护理时间,护理期间工资福利待遇不变。第四，《规划》明确指出，老年立法要积极听取老年人的意见建议，即“赋权”于老年人。“赋权”于老年人是指老年人要参与有关老年人的法律法规的制订、实施和监督。只有老年人参与决策，才能使这种决策更好地反映和符合老年人的利益，才能动员老年人积极参与建构自己在其中生活和活动的世界，才能正确评估其他人群或政府有关老年人的各项法律和政策。因此，在今后我国老年人法律制定和修改过程中，“赋权”于老年人是非常重要的一个环节。
二是执法和司法层面。法律的生命在于实施。我国老年人权益保障法律政策实施过程中各地积累了一些很好的实践经验，比如，联合执法检查制度、充分发挥基层组织的维权作用、建立老年人法律维权热线、加强老年人法律服务和法律援助制度等。特别是重点做好农村和贫困、高龄、空巢、失能等特殊困难老年群体的法律服务、法律援助和司法救助等领域，各地也积累了不少可推广、可复制的实践经验。这些举措在《规划》中均有充分的体现，应当将这些经验和措施在更大范围内落地生根，使更多老年人受益。
三是普法层面。强化全社会维护老年人合法权益的法治观念，鼓励老年人依法维护自身合法权益，重点在于积极普法。对此，《规划》明确提出，要落实国家“七五”普法规划要求，加强老年人权益保障法律法规普法宣传教育。因此，“十三五”期间，应开展更多适合老年人的法治宣传活动，加大老年人权益保障法律法规的宣传力度，使普法宣传教育规范化、常态化。
“十二五”期间，与老年人权益保障相关的法律法规、规章政策密集出台，老年人合法权益保障工作取得长足进展。自2007年民政部和全国老龄办启动老年人权益保障法修改工作以来，历经五年多时间，反复调研修改，于2012年12月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法(修订草案)》，自2013年7月1日起施行。该法作为我国第一部老年人权益保障方面的基本法，是多年来老年人权益保障工作实践经验的升华和总结。目前，我国已基本形成了以《老年人权益保障法》为基本遵循，涉老行政法规、部门规章、地方性法规和规章为依据，党中央、国务院及其有关部门涉老政策为指导，各地配套法规政策为抓手的法律政策体系。
尽管我国老年人权益保障方面的法规政策不断完善，但依然存在明显短板，例如涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强，归纳起来，主要表现为以下问题：
第一，从近年来出台的老年人合法权益保障的地方法规来看，相当一部分质量较高，符合本地实际需要，但也有一些地方立法存在大量重复上位法条文问题。一些地区的法规政策制定都是效仿国家层面的法律政策，但国家法律政策的出发点是宏观、概括的，地方应当细化规定，提高政策的操作性，不能停留在过于原则化的表面或是简单地重复。还有一些省份未完成老年人权益保障地方性法规的修订工作，新《老年人权益保障法》精神难以落实。
第二，法律法规政策配套进展缓慢，仍存在一些薄弱环节，缺乏系统性。除《老年人权益保障法》这部综合性法律外，相关专项法律或行政法规立法滞后;老年人权益保障的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，一些老年人民生保障难题亟待破解。例如，老年人监护制度、长期护理保险制度等如何落地问题。在国家层面，家庭养老支持、长期护理保障、老年人监护、老年人力资源开发、老龄产业、老年人优待、商业养老保险等方面尚未形成统一的制度安排。
第三，法律政策可操作性有待增强。比如，《老年人权益保障法》第18条规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。这被媒体解读为“常回家看看写入法律”。但实践中，由于没有细化法律责任，也没有附加具体的实施细则，这一规定一直面临落地难的尴尬。“常回家看看”入法多年被指不中用。常回家看看,似乎不是“想不想”的问题,而是“能不能”的问题。
第四，《老年人权益保障法》修订实施后，老年人特别是农村老年人对这部法律的知晓率有待进一步提高，老年人维权依然面临一些困难，老年人对家庭赡养协议认同度不高、协议推行效果与预期存在差距，老年人对基层老年维权网络的认知不足等。
当前，正处于“十三五”我国老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期，老年人合法权益的有效保障关系到老年人获得感和幸福感的提升，更关系到改革、发展、稳定的大局。亚里士多德认为，法治的意义在于两条：一是要有“良好的法律”;二是“已成立的法律获得普遍的遵从”。至今这被公认是关于“法治”要义的最为简洁经典的阐释。人们只有知晓并认同法律，才可能谈得上用法和守法，人们认知法律最重要的目的是要形成全社会的普遍守法，由此才谈得上有法治秩序。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，依照依法治国方略，秉承法治精神，对老年人合法权益保障工作进行了规划。按照《规划》要求，应着力做好以下三个层面的工作。
一是立法与政策制定层面。首先，完善老年人监护制度。修订后的《老年人权益保障法》第26条规定了老年人在具备完全民事行为能力时，可以为自己选任监护人。在老年人丧失或部分丧失民事行为能力时，监护人依法承担监护责任。该条款是为保障失能失智老年人的人身财产权益创设的，是意定监护在我国立法上的首次体现，具有很大的进步意义，但该条内容概括、可操作性不强，亟需立法机关在相关法律中作出明确、具体规定，同时也需要司法机关、其他实务部门建立相应的配套措施。2017年3月15日通过的《民法总则》中也对成年人监护制度作出了原则规定，老年人监护作为成年人监护的重要组成部分，其如何进一步细化，包括具体内容及形式、监护监督、监护职责、监护终止等一系列问题如何在法律条文予以明确规定，为老年人有尊严地度过晚年生活提供法律保障，是“十三五”期间老年人权益立法重点内容之一。其次，随着我国老龄事业和养老体系建设不断深入推进，一些深层次问题不断涌现并日益突出，归纳起来，主要体现在修订后的《老年人权益保障法》新增重要章节，包括老年人社会服务、社会优待、社会参与、宜居环境建设等配套政策如何系统化和具体实施问题，需要在法律政策层面予以及时有力回应。第三，充分重视地方配套法规立法和政策制定的重要性，充分发挥其对各地老龄事业发展的引领、推动和保障作用，形成全国一盘棋，从整体上推动我国老龄事业全面协调可持续发展。一些地方立法的创新性规定值得推广。比如，福建省的创新举措让“常回家看看”法律条款落地。2017年1月通过的《福建省老年人权益保障条例》规定，独生子女的父母年满六十周岁,患病住院治疗期间,用人单位应当支持其子女进行护理照料,并给予每年累计不超过十天的护理时间,护理期间工资福利待遇不变。第四，《规划》明确指出，老年立法要积极听取老年人的意见建议，即“赋权”于老年人。“赋权”于老年人是指老年人要参与有关老年人的法律法规的制订、实施和监督。只有老年人参与决策，才能使这种决策更好地反映和符合老年人的利益，才能动员老年人积极参与建构自己在其中生活和活动的世界，才能正确评估其他人群或政府有关老年人的各项法律和政策。因此，在今后我国老年人法律制定和修改过程中，“赋权”于老年人是非常重要的一个环节。
二是执法和司法层面。法律的生命在于实施。我国老年人权益保障法律政策实施过程中各地积累了一些很好的实践经验，比如，联合执法检查制度、充分发挥基层组织的维权作用、建立老年人法律维权热线、加强老年人法律服务和法律援助制度等。特别是重点做好农村和贫困、高龄、空巢、失能等特殊困难老年群体的法律服务、法律援助和司法救助等领域，各地也积累了不少可推广、可复制的实践经验。这些举措在《规划》中均有充分的体现，应当将这些经验和措施在更大范围内落地生根，使更多老年人受益。
三是普法层面。强化全社会维护老年人合法权益的法治观念，鼓励老年人依法维护自身合法权益，重点在于积极普法。对此，《规划》明确提出，要落实国家“七五”普法规划要求，加强老年人权益保障法律法规普法宣传教育。因此，“十三五”期间，应开展更多适合老年人的法治宣传活动，加大老年人权益保障法律法规的宣传力度，使普法宣传教育规范化、常态化。